| Международные авиаперевозки: дефицитный ресурс |
| 18 Октябрь 2012 г. | ||||||||||||||||||
|
Правовой вакуум, кроме коррупциогенных рисков, приводит к попыткам отдельных участников рынка заполнить его в своих интересах. В частности, в 2011 г. "Аэрофлот" лоббировал принятие таких правил, по которым он получил бы постоянное преимущество перед другими авиакомпаниями. Очевидный конфликтный потенциал время от времени приводит к скандалам, связанным с отказом назначенных регулярных перевозчиков согласовывать чартерные рейсы других авиакомпаний в соответствии с приказом Минтранса России № 92 от 17.07.2008 г. ("Об утверждении Порядка допуска перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов"). Подобный скандал между двумя крупнейшими российскими авиакомпаниями — "Аэрофлотом" и "Трансаэро", — разгоревшийся в самом конце 2011 г. за право выполнения чартерных рейсов в Рим, Милан и Венецию, завершился вмешательством Федеральной антимонопольной службы. В результате Минтранс России был вынужден пойти на переговоры с рядом европейских государств о выделении дополнительных частот и назначении вторых перевозчиков, что и произошло на маршрутах из Москвы в Милан, Рим, Венецию, Париж и Ниццу. С российской стороны в четырех случаях из пяти право осуществления полетов получила авиакомпания "Трансаэро", а на маршруте Москва—Ницца — авиакомпания "Россия", входящая в состав группы "Аэрофлот" (который уже осуществляет рейсы на этом направлении). Монополия участников альянса SkyTeam ("Аэрофлота", Air France и Alitalia) оказалась несколько ослабленной, но существенного влияния на рыночную ситуацию это не оказало, поскольку на маршруте Москва–Париж из 12 ежедневных частот у новых игроков ("Трансаэро" и Aigle Azur) всего две. Одновременно Минтранс приступил к разработке формализованного механизма распределения назначений на МВЛ. Проект приказа "Об утверждении Положения о порядке работы Межведомственной комиссии по допуску перевозчиков к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов" был опубликован в марте 2012 года, но до сих пор не принят. Проект содержит два взаимно исключающих предложения: о создании Межведомственной комиссии ("коллективного разума", призванного взвалить на себя бремя ответственности за раздачу прав на международных маршрутах) и методику рейтингования авиакомпаний, претендующих на право летать на МВЛ. С точки зрения здравого смысла, объективная методика оценки и рейтингования заявок авиакомпаний позволит обойтись без "разделения ответственности" в комиссии и принимать решение уполномоченным чиновником Росавиации единолично. Предложенная Минтрансом методика рейтингования перевозчиков (Приложение 2 к проекту приказа), строго говоря, представляет собой хаотичный набор показателей, относящихся к сфере авиаперевозок, но не преследующих собой какой-то единой цели (таблица 1).
Из шести критериев, влияющих на оценку авиакомпаний, лишь один (аффилированность перевозчиков) оказывает влияние на доступность авиаперевозок, так как повышает уровень конкуренции и вводит препятствие для координации тарифной политики. Но и этот критерий таит противоречия — получается, например, что государство сначала передало свои авиакомпании в группу "Аэрофлот", а потом само же ограничивает их доступ на международный рынок. Власти не исключают возможности распределения назначений на МВЛ на возмездной основе — путем проведения конкурса (аукциона). С одной стороны, это могло бы повысить бюджетные доходы и заставить перевозчиков более ответственно подходить к подаче заявок. Тема получения доходов в бюджет интересна тем, что ряд перевозчиков до сих пор получает компенсационные платежи за использование воздушного пространства РФ иностранными авиакомпаниями, и разумный механизм "сравнительно честного отъема нетрудовых доходов" будет воспринят положительно. С другой стороны, участники рынка отмечают, что в таком случае права на выполнение рейсов должны передаваться в собственность (или долгосрочную аренду) и влиять на капитализацию авиакомпаний. И должен существовать механизм гарантирования коммерческих интересов перевозчиков в случае изменения межправительственных соглашений. Добавим, что это не единственные трудности, с которыми можно столкнуться на пути "коммерциализации" назначения авиаперевозчиков на МВЛ. Во-первых, неочевидны основания, на которых уполномоченный орган исполнительной власти РФ будет продавать права на осуществление внешнеэкономической деятельности. Во-вторых, это неминуемо поставит вопрос о пересмотре (и проведении конкурсных процедур) на все выданные ранее назначения, которые сейчас считаются "исторически сложившимися". В-третьих, поскольку бесплатного сыра не бывает, российские авиакомпании должны будут переложить дополнительные расходы на пассажиров, что поставит их в заведомо проигрышную конкурентную позицию по отношению к иностранным перевозчикам. Таким образом, ситуация выглядит патовой. Нынешняя процедура назначения авиаперевозчиков несовершенна и подвергается резкой критике со стороны авиакомпаний и ФАС. Под давлением со стороны антимонопольной службы, настаивающей на создании конкурентной среды между российскими авиаперевозчиками на МВЛ, необходимость внедрения более объективного (и учитывающего интересы пассажиров) алгоритма признана Минтрансом, уже сделавшим шаги в этом направлении. Но методика рейтингования несовершенна, вдобавок, она не учитывает особенности конкретных маршрутов. Очередная инициатива Минтранса о передаче полномочий по назначению на МВЛ саморегулируемой организации авиакомпаний показывает, что приемлемого решения еще не найдено. Но возможность его нахождения внутри самих участников рынка вызывает еще большие сомнения. Искусственные ограничения на провозные емкости и высокие тарифы на многих европейских направлениях играют на руку перевозчикам из других стран с относительно либеральным режимом воздушного сообщения (в первую очередь из Германии, Латвии, Украины) — они предлагают удобные стыковки по большому числу европейских направлений, включая "дефицитные" Париж, Рим, Милан, Лондон, Амстердам, Прагу, наращивая свою долю на рынке из/в России (рисунок 1).
Расширение межправительственных соглашений "вширь и вглубь" (по числу перевозчиков и частотам) может положительно сказаться на пассажиропотоке российских авиакомпаний. В целом, по оценкам компании Boeing, полная либерализация воздушного пространства ("открытое небо") способна обеспечить прирост пассажиропотока между парой государств в 2,0-2,7 раза по сравнению с соглашениями типа Bermuda I. Есть основания полагать, что подобные же эффекты могут быть достигнуты и в России в случае либерализации международного воздушного сообщения (в первую очередь со странами СНГ, ЕС и США). Напротив, политика, направленная на ограничение конкуренции на МВЛ, ведет к стагнации рынка и к тому, что финансовую стабильность "избранных" перевозчиков оплачивают российские пассажиры. Важным шагом для уполномоченных органов исполнительной власти (Минтранса России и Федерального агентства воздушного транспорта) в целях повышения прозрачности выдачи допусков к выполнению международных перевозок должна стать разработка и публикация принципов, на которых будет строиться позиция Российской Федерации в переговорах с авиационными властями других государств. Модификация существующих межправительственных соглашений должна быть предсказуема для аэропортов и авиакомпаний. Менее глобально, но не менее полезно было бы решение задачи систематизации информации о выданных допусках, нераспределенных частотах и направлениях и создание удобного веб-интерфейса доступа к этим данным. Так, на сентябрьском заседании комиссии по допуску перевозчиков более половины из 104 отказов были вызваны отсутствием прав на дополнительные частоты, новый маршрут или перевозчика, а также отсутствием согласования с уже назначенным регулярным перевозчиком (для чартерных рейсов). Впрочем, у двух авиакомпаний – "АК Барс Аэро" и "ВИМ-Авиа" – несколько раз получилось подать повторные заявки на уже имеющиеся у них маршруты. Стандартизованная методика оценки и рейтингования перевозчиков не является единственным инструментом объективного распределения прав на осуществления международного сообщения. Примером всестороннего анализа предложений авиакомпаний и обоснованного распределения назначений на МВЛ является практика авиационных властей Великобритании (UK Civil Aviation Authority). На сайте британского ведомства можно ознакомиться с обширными (зачастую в несколько десятков страниц) и хорошо аргументированными заключениями по выбору перевозчиков, в том числе на маршрутах Лондон—Москва (1998 г.) и Лондон—Киев (2010 г.). Такой подход, вероятно, не годится для всех случаев, но может быть использован для распределения прав на наиболее востребованных направлениях. В случае принятия методики рейтингования, надо больше внимания уделить качеству обслуживания пассажиров и доступности перевозок, например, через такие критерии, как средний тариф на ASK, выполнение рейсов из базового аэропорта, выставляемая провозная емкость, удобство расписания и пр. Несомненно, часть критериев должна быть привязана к выполнению данного маршрута, чтобы не допустить доминирования одной авиакомпании при распределении новых направлений. Но одно из предложений Минтранса, а именно, отсутствие аффилированности с уже назначенным перевозчиком, должно остаться в любой редакции правил выдачи допусков, желательно в виде "двоичного" критерия 0 либо 1, который означает, что при наличии аффилированности назначение такой авиакомпании категорически не допускается. Автор: Андрей Крамаренко |
Сложившаяся на основе Чикагской конвенции о гражданской авиации, подписанной в 1944 г., система межправительственных договоров, которые регулируют емкость международных рынков и доступ на них, представляется всё более и более архаичной на фоне полностью либерализованного внутреннего рынка и режимов "открытого неба" (Open Sky) во многих регионах мира (внутри ЕС, между ЕС и США (с некотороыми оговорками), в Юго-Восточной Азии, между Австралией и Новой Зеландией). К концептуальным недочетам добавляется типично российская беда с непрозрачностью распределения дефицитного ресурса — назначений на международные воздушные линии (МВЛ). Как не существовало, так и не существует объективных критериев назначения того или иного перевозчика на международный маршрут в том случае, если на него претендует более одной авиакомпании. Сейчас мотивационная часть решений комиссии по допуску перевозчиков в таких случаях попросту отсутствует.